環境保護署

圖表

39.	「大市場，小政府」是香港人素來擁護的原則，而政府亦一直實踐這套信念，當局只會在市場失效的情況下才會適當介入。但從過去數十年都市固體廢物量不斷增加，便可見自由市場力量未能有效運作，讓每位市民意識到這種消耗型生活模式的真正代價，特別是對環境的嚴重影響。為解決當前難題，我們必須將廢物處理費用與消費決定掛鈎，以創造經濟誘因，倡導每位香港市民選擇更符合可持續發展原則的生活方式，從而減少製造廢物和促進回收再造。本章節詳述政府實現都市固體廢物可持續管理的概念藍圖，包括廢物管理架構和我們建議推行的相應政策工具，從而創造誘因，推動市民改變生活習慣和對廢物的態度。

廢物管理架構

40.

廢物管理架構是我們的行動綱領。廢物管理架構自1975年³面世以來，一直是全球管理都市固體廢物的主導原則。特區政府的策略是採用一套三層架構，三個層次依優先順序排列分別為：

	避免和減少產生廢物；
	再用、回收及循環再造；及
	減少廢物體積及棄置。

³「廢物管理架構」一詞始見於歐盟1975年發出的《廢物綱領指引》，文件並指定這套方法為歐洲的廢物政策。1989年，歐盟委員會的「成員國廢物管理策略」正式根據這套方法，制訂多個層次的管理方針，有關架構在歐盟委員會於1996年檢討後獲進一步確認。

廢物管理架構

41.	採用三層架構，臻達可持續管理都市固體廢物的目標。最首要的層次是避免和減少廢物，亦即在源頭解決問題，鼓勵公眾盡量減少產生廢物，假如廢物無可避免，則透過恰當的產品設計或精簡包裝等途徑，盡量將廢物數量減至最低。
42.	第二個層次是盡量再用、回收及循環再造所有合適的回收物料。如要確保回收工作暢順高效，我們必須設立完善的分類、收集及分隔系統，此外回收物料的市場出路亦同樣重要。事實上，回收業是「循環經濟」的中流砥柱，全賴回收業，經濟活動產生的廢物才可經過再用、回收及循環再造，重新進入消費圈。正因為「循環經濟」存在這樣的迴轉機制，我們可以最有效使用資源和物料，同時將廢物量減至最低。
43.	當我們已竭盡所能避免、減少和回收再造廢物，仍會有剩餘的廢物需要妥善處置。我們可利用適當的技術將廢物處理和減少體積。社會上普遍認同廢物棄置於堆填區前必須妥善處理，以免造成長期的負擔。都市固體廢物未經處理便直接棄置於堆填區會導致滲濾污水和堆填氣體排放，造成長遠的環境重擔。
44.	從經濟角度來看，避免、減少和回收再造廢物需要投放的資源較少，但回報極高。多年來，政府一直致力以有限資源在這方面尋求最大效益，未來亦會遵循這個方針。
45.	家居廢物值得特別關注。根據2004年數字，每位香港市民每天產生1.35公斤需要棄置的廢物，當中約1.0公斤(即74%)源於家居。調查顯示本港家居廢物的回收率僅為14%，遠遠低於工商業廢物的60-70%回收率。家居廢物回收率大幅落後，主因是工商業廢物一般種類較少，污染度亦較低，因此更適合分類回收。此外，現時工商業廢物生產者需支付費用聘請私人公司將廢物收集及運往堆填區，因此工商企業有經濟誘因減少廢物。
46.	很明顯，家居廢物的回收及循環再造工作尚有極大改善空間。因此，我們將專注於這個範疇加倍努力。家居廢物回收率偏低，香港每位市民亦責無旁貸。我們必須懷着主人翁的心態，各人從自身做起，積極解決問題。

政策工具及支援措施的作用

47.

廢物管理架構中的有效政策工具應可誘發適當行為和取得理想結果，從而承輔本大綱的整體目標。都市固體廢物管理政策下所建議的政策工具，都是鼓勵公眾避免產生廢物和將廢物量減至最低，同時倡導廢物分類，再用、回收和循環再造、整體處理和減少體積。每項建議的政策工具均可相輔相承，它們可發揮連鎖反應，產生協同效益。若建議政策工具落實推行，將以立法支持，確保可有效施行，我們並會繼續推行教育計劃，確保公眾接受和普遍遵從。

善用適當工具和措施

48.	建議的都市固體廢物管理策略包括：

建議的政策工具	廢物收費－對行為模式產生重大影響，落實「污染者自付」原則。
	生產者責任計劃－讓產品生產者及使用者(即公眾)承擔責任，分擔產品整個壽命周期中所有經濟、社會及環境影響。
	堆填區棄置禁令－將都市固體廢物分流，騰出寶貴而成本高昂的堆填區空間。
支援措施	公眾教育及夥伴合作計劃－採用軟措施提高公眾意識、增加溝通了解和加強與公眾及商界夥伴合作。
支援措施	立法－確保公眾奉公守法的必要措施，同時可懲處進行損害環境活動及作業的違例者。

表4 建議的政策工具及支援措施

	廢物收費
49.	都市固體廢物管理並非免費。種種充份理由均指出，廢物收費是落實一套連貫性廢物管理策略的關鍵。香港市民素來毋須直接支付他們所產生廢物的收集、輸送及處理費用。每年約為12億元的都市固體廢物處理費用一向由公帑撥支，因此市民缺乏經濟誘因去積極減少廢物量，再用或循環再造廢物。
50.	為使公眾認清消費與環境代價之間的關係，我們建議根據棄置廢物量直接向每名廢物生產者收費。換言之，管理都市固體廢物的全數費用將公平地由產生這些廢物的人承擔。這項政策完全符合公眾支持的「污染者自付」原則。根據國際的經驗，推行廢物收費計劃後廢物量會下降，廢物減免和回收率則會上升。
51.	廢物收費是改變行為模式的直接工具。以消耗為主導的生活模式下，只要產品過時，不論新舊都會輕心棄掉，結果對廢物管理基本設施造成極大負擔，而且無法達到可持續發展原則。假如直接徵收都市固體廢物費，市民不得不對消費及棄置廢物的習慣重新思量，並會更深刻地意識到這種生活模式對環境造成的不良影響。在收費計劃下，市民不但可透過選購較為環保的產品而降低應付廢物收費的金額，更重要的是他們可參與減少廢物，攜手為香港的環境盡一分力。
52.	減少廢物就是節省金錢。廢物源頭分類是政府減少需處理和棄置廢物策略的軸心。直接徵收都市固體廢物費可鼓勵本港的家庭將可回收廢物分類，避免它們成為廢物，從而降低他們需要支付的都市固體廢物費。只要公眾少製造廢物，長遠的廢物管理費用便會下降，日後便不需要興建太多堆填區和其他廢物管理設施。這項政策可對環境帶來多方面的裨益，使政府和市民同樣受惠。

	生產者責任計劃
53.	規定製造者、處理者和最終使用者分擔責任。每件產品在壽命周期各階段也會對經濟、社會及環境造成影響。我們必須令產品的生產者和使用者為他們製造和消耗的產品負責。政府建議設立框架，就某些產品推行生產者責任計劃。當中優先項目是在製造、包裝、消耗過程中或廢棄後對廢物棄置造成重大影響的產品。
54.	生產者責任計劃把管理某些產品的責任交予製造商、分銷商或零售商。一套設計完善的生產者責任計劃可推動製造商設計一些產生較少廢物或可以再用或循環再造的環保產品，擴展的生產者責任計劃，把這計劃的概念伸延至與產品有關的消費者、業界及分銷商，令他們就產品在整個壽命周期造成的所有經濟、社會及環境影響分擔責任。我們不僅希望工商業界改變思維，重新規劃從設計以至廢物處理的每個生產階段，我們還希望消費者在購物、再用及棄置產品時作出明智的抉擇。
55.	生產者責任計劃為本地回收業注入活力，是業界持續發展的關鍵。在「循環經濟」的框架下，經濟活動產生的廢物會重回消費圈。廢物回收不但可減慢我們消耗天然資源的速度，還可減低製造工序造成的環境污染。多年來，本港在廢物回收方面取得重大的成果，目前每年回收的都市固體廢物超過230萬公噸。然而這些廢物九成均出口外地進行循環再造，實在有違取近不取遠的基本原則，更導致香港承受環球市場需求不穩定的風險。政府冀盼可藉生產者責任計劃建立長期穩定的本地可回收產品及物料源流，從而支持本地回收業長遠發展，切實體現「循環經濟」概念。

堆填區棄置禁令

56.

堆填區棄置禁令可維護我們珍貴的堆填空間。廚餘和食肆廢物這類可生物降解廢物會釋放堆填氣體和滲濾污水。堆填氣體是帶惡臭、可燃燒和可爆炸的氣體，並可能導致窒息﹔滲濾污水則屬高度污染物質，處理不當會滲進或直接流入水源，造成嚴重的污染。由於可生物降解廢物的分解過程很緩慢及不均勻，因此堆填區表面會出現不均勻沉降，可以引發長期的斜坡不穩定問題。政府為維修300公頃已關閉堆填區，每年耗資6,200萬元解決其環境問題。我們必須珍惜和善用現有的珍貴堆填空間，留給惰性廢料或無可避免的廢物。長遠來說，我們建議禁止在堆填區棄置可生物降解廢物，以延長堆填區的壽命，使它們不致成為長期環境負擔。此外，禁止棄置特定廢物於堆填區亦符合海外現時的做法，如歐盟堆填區指引正逐漸收緊堆填廢物中可生物降解的含量。

現代化堆填區有防滲漏層防止滲濾污水溢出以免污染地下水

57.

堆填區棄置禁令具有充份經濟理據。禁止在堆填區棄置特定的都市固體廢物不僅可紓緩堆填區空間緊絀的問題，亦可為回收業或二手貨品市場提供長期穩定的可回收物料來源。禁令將針對可輕易從主流廢物中回收的產品，以及具有回收價值或目前有妥善出路的物料。除可促進回收有價值物料外，禁令還可配合政府強調避免、減少、再用及再造廢物的整體都市固體廢物管理策略，承輔都市固體廢物收費計劃和生產者責任計劃，確保某些類別的廢物得以回收。

每個市民都可為廢物源頭分類獻出一分力

公眾教育及夥伴合作計劃

58.

公眾教育及夥伴合作計劃是政策工具的基石。要成功推行建議的政策工具，公眾全力支持是關鍵要素。大家必須明白需要改變一貫的習慣，及理解各政策工具的種種好處。我們固然可推行廣告宣傳呼籲公眾響應，從而加強公眾意識，但成效最大的卻莫如採取更直接的外展方法，走向社群。深入各階層的持續公眾教育和夥伴合作計劃具有重大的長遠效益，加深公眾了解避免、減少、再用及再造都市固體廢物是何等重要。

59.

我們要從學校作為起點，以學童為目標對象。教育界培育我們的下一代，是推動改革的重要媒介。要學童養成負責任的行為模式和環保習慣，必須諄諄教誨，藉此加強學童的公民意識和社會責任感，使他們透過減少廢物以愛護環境。要倡導負責任的行為模式，合適的學校課程不可或缺，此外亦可透過德育和公民教育、環境教育以及小學通識教育和中學社會科課程、通才教育、綜合人文學科和科學課程等傳達正確訊息。

60.

與商界的夥伴合作關係舉足輕重。商界是都市固體廢物管理的重要夥伴。就以辦得有聲有色的「明智減廢計劃」為例，多年來便深入工商各界，公開表揚了數千間主動減少廢物的環保企業。憑藉商界的參與，我們向廣大市民印證了政策工具的成效，讓本港330萬勞動人口認識可持續管理都市固體廢物的概念。

本地社區和環保團體齊心合力推廣減少及回收廢物

立法

61.

政策工具必須有法例支持。政府應以堅定公平的態度推行建議的政策工具，此外並必須以立法作實質支持。當監管措施正式成為法律，當局便可實施管制措施，落實都市固體廢物收費計劃、生產者責任計劃和堆填區棄置禁令等規定。監察和執法對非法傾倒廢物等損害環境的行為具有阻嚇作用，而且可確保違例者得到懲處，以及確保產品和物料妥善回收，繼而再用或循環再造。

摘要

62.

作為自由市場的忠實擁護者，我們建議創造經濟誘因，在三層廢物管理架構下運用政策工具：避免產生和減少廢物；再用、回收及循環再造；減少廢物體積及棄置。為了以我們有限的資源取得最高回報，政府將以避免產生廢物和回收再造為工作重點。我們相信只要結合三大建議的政策工具，即廢物收費計劃、生產者責任計劃和堆填區棄置禁令，以及兩大配套措施，即公眾教育與夥伴合作及立法，便可發揮強大的連鎖效益：

	廢物收費促進「污染者自付」原則，同時創造經濟誘因引導公眾改變生活習慣﹔
	生產者責任計劃強調分擔責任，創造更大誘因促使公眾回收廢物循環再造，為本地回收業注入活力，使業界持續發展﹔而
	堆填區棄置禁令則可防止有價值、可回收及不穩定的都市固體廢物進入堆填區，從而延長堆填區的使用壽命，減輕長遠的環境負擔，此外亦可承輔其他兩項政策工具。

63.

以上政策工具必須正式立法才可順利推行。與此同時，政府亦會通過公眾教育及夥伴合作計劃加強宣傳減少廢物量和廢物回收。