第四章
治理问题的策略
图表

64. 我们必须将拟定的废物管理策略付诸行动。世上任何最优良的策略也必须果断和合时地执行,才能达到预期的效果。因此,公众必须明白策略和政策工具与他们有何关系,以及落实执行政策的时间表。本章节旨在解释我们如何推行有关的措施,以达到所订定的三大指标。

 

  我们的指标
65. 此刻让我们重温未来十年废物管理主要的指标,并认清这些指标与上一章节所载的废物管理架构有何关系,以及如何应用政策工具与支援措施去达到指标:
66. 这些指标是减少都市固体废物的具体数字,让我们认清日后的工作重点。有了既定的政策工具,加上全体市民群策群力,我们深信未来定可实现这些深具意义的指标。

目标清晰明确的香港都市固体废物策略
目标清晰明确的香港都市固体废物策略
替换文本:目标清晰明确的香港都市固体废物策略


  策略
67. 政府的策略主要依据三个指标范畴-避免和减少废物;再用、回收及循环再造;减少废物体积及弃置。每个指标范畴各有一系列建议行动计划,每个行动计划也各有目标,旨在发挥协同力量,促使我们达到策略的核心指标。
68. 策略的推动力主要来自废物收费、生产者责任计划及堆填区弃置禁令等政策工具,我们并会分别以公众教育、合作伙伴计划及政府立法来支持这些政策工具。
废物管理架构由避免和减少废物开始
废物管理架构由避免和减少废物开始
替换文本: 废物管理架构由避免和减少废物开始

 

  避免和减少废物
69. 我们的首要工作是改变浪费的习惯。废物收费是避免和减少废物的主要政策工具,征收生产废物费用可有效地改变人们浪费的习惯和行为。
70.

有什么方法可适当征收废物费呢?征收都市固体废物费用有多种方法,我们现正考虑的模式,是按照废物量征收费用。我们只会针对混合废物征收费用,即不会向已回收,可再用及可再造物料征收。这种按量收费的制度可鼓励公众减少制造都市固体废物和将废物回收再造。相反,固定划一的收费制度便难以取得这两项成效。这种收费机制亦符合可持续发展委员会就都市固体废物管理拟定的原则,以及各有关人士及团体发表的意见4

 
4可持续发展委员会的《为我们的未来作出抉择:首个可持续发展策略社会参与过程报告》(2005年2月)。

 

71.

都市固体废物的按量收费制度可以不同模式运作,例如按照重量、收集次数和体积等基准征收费用。采用胶袋、容器或标签的按废物体积收费制度在海外愈来愈普遍,可作为香港的借镜。当然,我们规划按量收费制度的详细方案时,必须考虑香港的具体环境和情况,以及本港一层多户式的高楼大厦生活环境。现正考虑的预缴费用的废物袋是我们众多选择方案之一。

72.

预缴费用的废物袋应有不同大小体积。废物袋的定价应足以弥补处理费用和鼓励人们改变行为,我们将规定废物收集商只可收集以这些预缴费用废物袋盛载的废物。由于这是一项涉及全港市民的大型计划,我们起草建议书前会全面谘询公众的意见。向立法会提交条例草案前,我们会就制订征收都市固体废物费的方法及违例罚则谘询公众。为使公众有足够时间建立共识,我们预计会在2007年提交有关都市固体废物收费的条例草案。

73.

透过生产者责任计划及其他措施可避免制造某类废物。政府会与商界建立伙伴关系,商议制订避免制造废物的条件,以促使业界在可行情况下重新设计产品或尽量减少耗用多余物料。以下是部份例子:

胶袋-胶袋无法进行生物降解,滥用胶袋会加重堆填区的负担,白白浪费宝贵的堆填区。香港每日约有1,000公吨胶袋运往堆填区,占都市固体废物量的11%。我们现已透过在全港推行家居废物源头分类计划,鼓励市民将胶袋分类后回收再造。多个大型零售连锁店亦推行多项计划,鼓励公众弃用购物胶袋,转用环保袋。此外,政府拟安排由零售商根据生产者责任计划征收胶袋费,希望藉此大幅减低胶袋用量。
发泡胶饭盒-发泡胶饭盒是香港最常见的废物之一。政府与环保团体合作,为多间中小学举办一系列提倡减少使用即弃性饭盒的座谈会。通过学校正视这个问题,相信有助将减废的讯息,传播给年轻一代和社会大众。
包装-政府鼓励生产者减少不必要的包装。「环保包装月饼」及「月饼罐回收行动」等活动成功举行,有助提高市民对避免过量包装的意识。政府引入生产者责任收费前将会谘询业界的意见。

 

  再用、回收及循环再造
74. 公众负起应有责任将他们产生的废物再用、回收或循环再造,既可达到本大纲的指标,长远而言更可促进香港可持续发展。征收都市固体废物费用会创造经济诱因,倡导家庭及商界将可回收物料分类,避免它们成为废物,而生产者责任计划将可提供支援力量,推动物料循环再造。
75. 生产者责任计划如何落实推行?生产者责任计划旨在确保有关各方承担责任,自行收集、回收再造及适当地处理现时未有市场的废物。生产者责任计划多数涵盖以下某些环节:
规定制造商承担回收责任,回收废弃的产品循环再造;
限制免费派发某类产品,减少耗用量;
对某些产品类别实施强制性的按金制度,鼓励回收;
对某些产品类别征收费用以便回收再造废弃产品;或
限制某些产品采用某些成份,方便废物循环再造。
3Rs(再用、回收及循环再造)原则是都市固体废物管理的核心基础
3Rs(再用、回收及循环再造)原则是都市固体废物管理的核心基础
替换文本:3Rs(再用、回收及循环再造)原则是都市固体废物管理的核心基础

 

76. 香港已拥有一些推行生产者责任计划的经验。政府现正推行多项试验计划,研究回收数种产品中可再造物料的可行性,藉此倡导产品生产商承担循环再造的责任。试验计划回收的物料包括电器及电子设备、汽车轮胎、充电池、包装物料和饮品容器。我们将于2006年前在九龙湾废物转运站设立试验中心,争取更多推行电器及电子设备生产者责任计划的经验。
77. 政府拟根据计划结果,针对某些指定产品执行强制性生产者责任计划。由于不同的产品和物料性质各异,因此个别计划也需要度身设计,此外并要加入收集及回收再造的环节。例如在充电池回收试验计划下,参与计划的电池生产商及进口商支付费用作营运资金,基金由业界自己管理,用作回收和循环再造旧充电池。政府会考虑多种方案去推行强制性生产者责任计划。
78. 与商界合作是成功推行生产者责任计划的关键-最终有助臻达减少废物的指标。香港一直贯彻推行自由市场经济,所以商界在产品最初生产到废弃的整个寿命周期,又或更确切来说从设计构思到产品寿命期终,时刻扮演着举足轻重的角色。
79. 消费者作为选用产品的抉择者,同样责无旁贷。商界最有条件因应本身的需要规划生产者责任计划,同时亦可鼓励消费者改变他们的行为,推动回收再造文化,更重要的是为回收业提供稳定的物料来源。
80. 征收都市固体废物费可进一步鼓励消费者对弃置废物三思。当市场备有两款产品可供消费者选购时,其中一款产品的回收再造条件较高或包装较另一款少,消费者便可轻易作出正确的选择。这个例子说明了制造商在产品寿命周期开端所作的决定,会对使用寿命周期的末端构成重大影响。
81. 我们拟在2006年向立法会提交条例草案,以制订生产者责任计划的框架,并且透过随后的条例就个别产品推行措施。由于香港已不再是主要的生产基地,香港的生产者责任计划重点是确保供应链中各方(包括进口商、分销商以至零售商及消费者)共同分担责任。这条现已命名为《产品环保责任条例草案》的纲领法例,会赋予环保署署长执法权力,确保公众遵守为个别产品制订的规例。
82. 条例措施将会厘定在供应链中谁应负上主要责任,以便生产者责任计划成功达到避免和减少废物,以及再用、回收及循环再造废物的指标。

表5 生产者责任计划 - 针对特定产品的计划实施时间表
替換文本:「生产者责任计划 - 针对特定产品的计划实施时间表」

 

83. 生产者责任计划须要有区域及分区回收中心网络作支援。从主流废物中回收的废弃产品在运往回收厂或其他处理设施之前,各中心可提供临时场所。这些中心可更有效地收集已分类的都市固体废物。此外,政府现正研究将合适的公共地方划作回收再造地点,例如天桥底的闲置土地。
84. 我们或会禁止在堆填区弃置某些特定废弃产品。消费者或商业使用者将须要把汽车轮胎及大型电器等特定物料或产品由主流废物中分类,及安排它们运往回收再造或处理设施。此举可进一步加强工商活动所产生可回收物料与废物回收业之间的流转运作。政府正式推行相关的生产者责任计划后,便会执行相关的堆填区弃置禁令。

照片标题:在大厦各楼层设置废物分类设施。照片内一名女士在大厦内进行废物分类。 在大厦各楼层设置废物分类设施

 

  废物源头分类-掀起序幕
85. 成功再用、回收及循环再造废物的关键在于废物源头分类。已分类的「洁净」废物(如纸张、塑胶及金属)及「肮脏」废物(受污染物料,如食品包装、污纸巾及脏尿布)具有极大差别,肮脏废物一般称为混合废物,回收价值很低。相反,已分类的洁净废物对回收业具有极高的价值。
86. 我们可鼓励及协助物业管理公司,在大厦各楼层设立废物分类设施,并可扩充可回收物料的种类。在东区13个屋苑推行的家居废物源头分类试验计划,初步结果令人鼓舞。透过积极鼓励全体居民参与废物分类后,部份参与试验计划的屋苑回收可再造物料的数量录得超过双倍增长。
87.

政府正与各方建立伙伴合作计划,并且将重点集中在家居废物。物业管理业是管理大厦及屋苑都市固体废物的主要合作伙伴。有见及此,政府特别联同物业管理公司协会及绿色物业管理联络组等组织,为大型物业管理公司、屋苑及学校推行外展计划。此外,政府将继续为物业经理举办研讨会及考察团,让他们学习环保管理的知识。本计划有助在大厦及屋苑落实推行各项环保措施,包括进行废物源头分类。代表私人屋苑及住宅大厦居民组织的物业管理公司可代表私人屋苑及住宅楼宇的居民组织向环境及自然保育基金申请拨款,资助在大厦各楼层设置废物分类设施/设备的部份费用。房屋署现亦已在多个出租公共屋邨推广废物源头分类。

88. 我们旨在倡导各户家庭在废物源头进行分类。我们的指标是:
增加家居废物回收率,由2004年的14%增至2007年20%及2012年26%,令各屋苑的回收量在计划推行首年后上升50%;
2010年前香港有八成人口参与计划,另在2005年、2007年、2009年及2010年年底前将参与计划的屋苑数目分段递增至180、700、1,140及1,360个;及
增加参与计划的出租公共屋邨数目,由2005年30个出租公共屋邨增至2012年前复盖所有出租公共屋邨。
89.

宣传及教育对支持废物分类至为重要。除了鼓励屋苑引入废物分类设施外,我们亦推行多项全港活动,向居民灌输废物分类的讯息。举例,政府计划与环保会合办的一项全港性宣传及教育活动,将宣扬家居废物源头分类的需要和重要性。我们将在各屋苑大量派发海报和标签等宣传工具,以及透过电子媒体发放讯息,全力推行这项活动。

90.

显示环保署网页在一个电脑屏幕的图片。 我们已特别设立废物源头分类网址,并会举办屋苑比赛,鼓励屋苑及物业管理公司参与,以及定期提供回收的数据。我们已编制一份完善的指南,就如何妥善把废物分类,及应在住宅大厦每层何处放置已分类物料等事项提供技术建议,此外并解说多条关于建筑物与防火安全的现行条例。

91.

我们自2000年为多间学校提供回收桶,全力推行废物回收再造计划,加强学生认识节约资源及废物分类的重要性。过去数年来,学校收集的可回收物料数量日益增加,证实计划成功倡导学生将环保意识付诸行动。

92.

各参与屋苑可因应个别的条件限制,灵活采取最适合的废物分类及回收方法。举例说,空间充裕的大厦可在各楼层的垃圾房或其他指定废物收集处,为不同的可再造物料设立都市固体废物分类设施。倘若大厦空间不足,则可以用指定的容器或在指定地点收集混合的可回收物料。部份屋苑也可鼓励居民在每周指定日子回收不同的可回收物料。如此一来,可再造物料便可在各屋苑内分类,然后直接卖给回收商,由管理公司或清洁承办商向居民发放回收所得的收益。

93.

《建筑物(垃圾及物料回收房及垃圾槽)规例》规定新落成的大厦必须在地下层设置物料回收房。由于现有的大厦各楼层空间有限,难以推行源头分类计划,我们会考虑提出修订法例,加入强制条例规定新建住宅大厦在各楼层设置垃圾储存及物料回收房,以便进行物料回收。

 

  支持回收业-循环经济
94. 「循环经济」是处理废物问题的可持续解决方案。在「循环经济」的框架下,经济活动产生的废物会尽量重回消费圈。再用、回收及循环再造是废物管理架构的重要一环,鼓励公众重复使用资源或物料。
95. 废物回收再造是都市固体废物策略的关键。政府的意向是推动本地回收业,同时推展「循环经济」。当局已制定一套周全策略,全力支持回收业的发展,包括分配适当的土地资源、鼓励进行研究及发展、制定环保法例,以及提供有效的支援措施。政府将会:
透过废物源头分类计划,改善废物收集网络;
推行生产者责任计划作为一项主要措施,提高可回收物料的回收率;
向废物回收商出租适合的短期租约土地;
建立环保园为环保及回收业提供长期土地;
采取环保采购政策,增加市场对再造产品的需求;
透过环境及自然保育基金,创新及科技基金和中小企基金持续支持及鼓励业界研究和发展崭新的回收再造技术;及
继续为公众筹办多项教育活动,提高市民的废物回收意识。

图片标题:未来的循环经济源于今天的完善规划,显示一所未来的设施。
未来的循环经济源于今天的完善规划

 

96. 环保园是发展先进增值型环保工业的宝贵资源。政府承诺在屯门38区兴建的环保园占地20公顷,并拥有逾450米的临海用地。环保园可为回收及环保业提供长期用地,鼓励业界投放资源发展具有成本效益的先进技术。政府将会拨款资助基本设施的建筑费用,务求租金订于废物回收及环保业可以负担的水平,并优先考虑可助政府实现都市固体废物管理目标的业界。环保园第一期用地将于2006年底投入服务。
97. 环保采购政策有助促进「循环经济」的发展。我们必须为再造产品打开销售市场,才能持续推行回收再造的工作。有见及此,政府率先推行环保采购政策,并会定期检讨大量采购物品的规定,尽量加入环保的考虑。举例说,政府率先鼓励辖下的建筑工程采用再造碎石料和废轮軩制成的建筑材料。政府亦鼓励本地企业决定采购时优先考虑环保产品。

 

  透过教育改变公众的态度
98. 公众教育及伙伴合作计划是避免和减少产生废物的主要推动力。环保教育是劝导公众改变生活习惯和争取公众支持的关键,当局必须加强有关避免和减少废物的宣传与教育工作,提倡废物分类及回收再造,以清楚显示管理都市固体废物是公共政策的优先要项。
99. 政府将凭借多年来推动公民教育和公众参与的成果,继往开来,于2005年底与环保会携手推行一项全港宣传教育活动,向公众宣扬废物管理的讯息。当局将会为社会各阶层举办一连串活动及教育计划,重点是将环保意识付诸行动,担当模范角色,改变香港人的生活习惯,养成更切合可持续发展原则的生活模式。
100. 最具成效的环保运动可融入人们的日常生活,让他们分担保护环境的责任。此外,我们必须协助公众提高环保知识,以便持续参与环保工作。有见及此,政府将会:
透过流动环境资源中心、绿色资讯站和在购物商场及屋苑等公众地方举办巡回展览回答市民的查询,藉此加强和深化外展服务;
继续推动本地社区团体在各区组织环保活动,加强公众参与都市固体废物管理工作的意识,以及推动公众积极参与;及
鼓励社区团体为社区计划注入环保元素。
101. 我们相信凭着政府与社区团体携手合作,定可大大改变人们的行为模式和争取公众支持都市固体废物管理政策的工作。
102. 举办学生活动,加强有关都市固体废物管理的学童教育。我们的学校教育活动包括学界环境保护奖励计划暨学生环境保护大使计划、香港绿色幼儿学校奖及绿色学校奖,以及其他教育活动:
2004年,环保会邀请750间学校12,000名学生担任学生环境保护大使。我们透过学界环境保护奖励计划暨学生环境保护大使计划,培训学生成为环保领袖,协助所属的校园举办环保活动。2005至2006年度,我们以「避免及减少废物」为主题,训练多间中小学校的环保大使在校内推广避免及减少废物的讯息;
香港绿色幼儿学校奖及绿色学校奖旨在鼓励幼儿学校及其他学校制定周全的环境管理计划,以及推广环保措施,包括倡导员工和学生在校内和校外实践减少废物;及
政府将持续推行其他有关减少及回收废物的教育活动,包括举行互动座谈会,以及安排学生参观废物管理设施(如堆填区)。这些活动旨在协助学生加强了解废物问题,并推动他们积极参与减少和回收废物的活动。
103. 为确保学校教育工作取得成效,政府现正编制多套教材,内容主要关于减少及回收废物,以协助教师推行有关的教育工作。部份教材内容与香港中学的课程大纲息息相关,另外当局亦为小学和幼儿学校编制多套独立教材。

 

  减少废物体积及弃置
104. 对可生物降解的都市固体废物实施堆填区弃置禁令,以促进可持续废物管理的策略。显然,单靠堆填区弃置废物并非可持续的方法。我们现有的堆填区空间日渐紧绌,为新堆填区物色合适选址亦愈来愈困难。堆填区建造费用高达60亿元,单是2004年营运费便高达4.32亿元,另外关闭后还需要耗用12亿元继续维修及保养。因此,我们必须节约使用堆填区空间,务求只接收无法避免而必须弃置的已处理废物。

减少废物体积可赋予提早饱和的堆填区新生命
减少废物体积可赋予提早饱和的堆填区新生命
替换文本:减少废物体积可赋予提早饱和的堆填区新生命

 

105. 海外国家已推行堆填区弃置禁令的政策,将可生物降解的废物在进入堆填区前分流,藉此延长堆填区的使用寿命,以及减少堆填区产生渗滤污水及堆填气体所造成的长远负担。在香港,当政府采用适当的技术(如堆肥或厌氧分解),禁用堆填区的政策长远可扩展至可生物降解废物(如厨余)。
106. 我们仍然需要发展一些处理技术,方可进一步减少最终弃置前的废物体积。我们现正考虑数项技术,这些技术主要选自本地及海外多间企业在2002年应邀就综合废物管理设施提出的废物处理技术建议方案。我们成立了一支由学界及专业人士等非官员组成的废物管理设施谘询小组,根据环保、技术、社会、经济及消费者的考虑因素,向政府建议最适合的技术。

综合废物管理设施技术正是未来的方向
综合废物管理设施技术正是未来的方向
替换文本:综合废物管理设施技术正是未来的方向

 
5有些机械生物处理程序会将不能回收的废物制成废物衍生燃料。废物衍生燃料包含都市固体废物中的可燃烧物料,例如纸张和塑胶。这些可燃烧物料是从混合都市固体废物中与不可燃烧的部分分开,然后切碎成粒,以便处理、运输及储存。跟据海外经验,废物衍生燃料的可行出路(主要是发电厂、造纸厂、钢铁厂、水泥厂)少之又少,这情况亦适用于香港。

 

107. 谘询小组已建议一项多技术方针,以便采用最适合的技术处理无可避免的混合废物。此方针是建基于现行鼓励减废及废物回收的工作。
108. 透过都市固体废物源头分类,回收可再造物料循环再造。可生物降解物料(如工商业活动产生的厨余)可在产生源头收集,进行堆肥及厌氧分解等生物处理。堆肥必须设有严格机制监管操作环境和气体排放,以减少恶臭的问题。有多少可生物降解废物会以生物技术处理,视乎产品在市场是否有出路,但鉴于香港农作业并不蓬勃,对这类产品的需求极为有限,加上内地对由都市固体废物生产的堆肥品质实施严格的进口管制,因此将堆肥出口至内地亦不可行。我们估计香港每日只能吸纳由500公吨可生物降解废物所产生的土壤改良剂。
109. 剩余的混合都市固体废物将由机械及生物处理技术和焚化技术处理。机械及生物处理程序主要回收混合废物中的可再造物料与可生物降解成份。透过一系列机械操作抽取可回收物料,如金属及玻璃。可生物降解部份则经过生物程序(如堆肥或厌氧分解)处理及稳定后,应用于土地。机械及生物程序只可减少约一半的废物量,但所占用的土地较其他技术多2至3倍。根据欧洲的经验,如只采用机械及生物处理技术,50%至60%残余物仍需弃置于堆填区。因此,香港不能单靠机械及生物处理技术处理混合的都市固体废物。
110. 未经机械及生物处理技术处理的混合废物会以焚化处理。欧洲及亚洲多个先进国家也采用焚化这种高度可靠的处理技术。焚化技术,可把燃烧后的废物体积和有害物质减少,而且焚化过程可产生热能或电力。现代焚化炉已采用先进的程序控制措施,确保优化燃烧程序,这些措施包括将燃烧温度控制至摄氏850度以上、延长滞留时间及高湍流,确保整个都市固体废物的燃烧过程销毁所有有机污染物,并可防止产生新的污染物。
111. 焚化炉利用先进的气体洁净及污染消减设施,如布袋除尘器、洗涤器及活性碳喷射系统,以符合国际间最严格的排放标准。焚化炉被视为最具成本效益的堆填区废物分流方案。此外,焚化炉所需的土地亦远低于生物处理的方案。

其他城市如何管理都市固体废物。
其他城市如何管理都市固体废物
替换文本:其他城市如何管理都市固体废物。

 

112. 据估计香港可采用每日处理量高达1,000公吨废物的机械及生物处理厂,其余的5,700公吨将由焚化处理。机械及生物处理厂的处理量主要受到土地要求、成本效益和产品在市场上有否出路等因素限制。它的废物处理量亦会对焚化炉的应有处理量构成连锁效应。我们必须再作深入的研究,才能准确掌握废物处理量在这些技术间的正确分配。在各项减废和回收再造的措施实施后,综合废物管理设施会分两阶段发展。这种分阶段的发展模式,可让我们在首阶段内兴建一个有合适处理量的综合废物管理设施,去缩减废物的体积,并延长现有堆填区的寿命。在考虑过各项减废措施的进展和缩减废物体积的成效后,我们才再确认综合废物管理设施其余部份的需要和处理量,作第二期的发展。在推行「污染者自付」原则为前提下,我们希望综合废物管理设施可在2010年代中期投入运作。
113. 截至2004年底,香港剩余的堆填区容量约为9,000万公吨。假如都市固体废物继续以现有速度增长,我们的堆填区估计只可维持6至10年。尽管上述各项措施有助延长堆填区的使用年期,但我们还要处理综合废物管理设施所产生的残余物,而未来仍要物色新的堆填区选址。2003年1月一项研究深入探讨扩大三个策略性堆填区范围和物色新堆填区选址的可行性,结果显示延长现有堆填区使用寿命5至15年需耗用83亿元。政府将于2010年代初至中期着手扩建堆填区。
114. 事实上,我们仍需继续依赖堆填区作为最终弃置废物的方法。我们将进行更多的研究,考虑另觅新堆填区,不过最值得注意的是,由于我们积极拓展避免产生、回收及再造废物的工作,我们现已「赎回」足够时间推行较长远的策略性规划,日后更可望减少兴建新设施的需要。

 

  摘要
115.

政府的策略主要依据三个指标范畴:避免和减少废物;再用、回收及循环再造;减少废物体积和弃置。每个指标范畴各有一系列建议行动计划,每个行动计划也各有目的,旨在助我们臻达政策的核心指标。策略的推动力主要来自废物收费、生产者责任计划及堆填区弃置禁令等政策工具,我们并会分别以公众教育、合作伙伴计划及立法来支持这些政策工具。按照下图的估计结果所示,本大纲可让我们达到各项指标。

我们的未来展现眼前圖表

我们的未来展现眼前

替换文本:我们的未来展现眼前圖表

 


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